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《物权法》对房地产领域影响初探

   房地产领域是涉及到物权的重要领域。《物权法》是保障房地产市场健康运行的重要法律基础,使房地产领域涉及的权属界定、物权保护有了明确的法律依据。随着《物权法》的实施,房地产领域的相关制度规定需要适应《物权法》的要求,及时进行调整。 
  一、《物权法》的立法精神对房地产领域的影响 
  1.将私有财产置于与国家、集体财产平等的地位,有助于实现房地产领域对私有财产的保护。 
  《物权法》的立法精神在于对国家、集体和私人的物权给予平等保护。个人财产体现的是个人利益,公共财产体现的是公共利益,私人财产与公共财产是同等保护的,则公共物权利益与个人物权利益也就同等重要,认为公共物权利益高于个人物权利益的看法有违《物权法》的立法精神。房地产领域是涉及到物权的重要的领域,在现实中征地、拆迁补偿不到位等问题突出,侵害了私有财产的利益。因此,《物权法》对国家、集体和私人财产平等保护的原则将有助于实现房地产领域对私有财产的保护。 
  2.明确界定房地产的权属关系,有助于定纷止争。 
  《物权法》是规范财产关系的民事基本法律,调整因物的归属和利用而产生的民事关系,包括明确国家、集体、私人和其他权利人的物权。《物权法》对于市场经济起着一个基础法律的作用,《物权法》对土地房屋的权属关系进行明确界定,房地产市场就能够在明确清晰的物权基础上运行。例如,由于越来越多的城镇居民拥有自己的房屋,而且大量集中在住宅小区内,业主的建筑物区分所有权已经成为私人不动产物权中的重要权利。《物权法》从维护业主的合法权益出发,明确规定业主对建筑物内的专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。《物权法》的相关规定,使得房屋权属关系的界定有了明确的依据,有助于定纷止争。 
  3.从以行政管理为核心转变到对公民私有财产的保护和促进利用。 
  《物权法》通过界定“私权”来限制“公权”的滥用。我国长期以来的计划经济体制和重公产、轻私产的观念,导致现有房地产领域的立法和工作思路主要突出国家的行政管理。今后不仅要有行政管理的思维,也要有民事权利的思维,需突破现有以行政管理为核心的理念,从行政管理转变到对公民私有财产的保护和促进利用上。 
  二、《物权法》中关于房地产的若干新规定 
  《物权法》涉及到房地产领域的规定主要集中在三个方面:一是房地产产权登记;二是物业管理中有关物权问题;三是土地征收和房屋拆迁中有关物权问题。 
  1.房地产产权登记方面 
  首先,明确提出建立不动产统一登记制度。目前我国并无统一的不动产登记制度,主要存在三方面的不统一:一是不同行业所属的不动产遵从各行业规定。二是土地和房屋登记分离。三是城乡房屋产权管理的二元结构。城市房屋权属登记由《城市房屋权属登记管理办法》进行规范;农村房屋权属登记则发展不平衡,有依照《城市房屋权属登记管理办法》对农房实施权属管理的,有出台本地区农村房屋权属登记管理办法的,也有未开展房屋权属登记的。《物权法》规定“国家对不动产实行统一登记制度”,明确了要“统一登记的范围、登记机构和登记办法”。 
  其次,增加了三种登记方式。一是预告登记。办理预告登记后,开发企业如果将房产再卖给其他人,都将“不发生物权效力”,即后来的买房人不可能优先得到该套房产的产权,这就在一定程度上限制了“一房多卖”等欺诈行为,有效地保护了购房人的合法权益。二是更正登记。更正登记可以提高不动产登记的正确性,消除登记权利与真正权利不一致的状态。三是异议登记。《物权法》将事实上的权利人以及利害关系人对不动产登记簿记载的权利提出的异议记入登记簿,并规定在异议登记15日内不起诉则异议登记失效。异议登记为真正权利人提供临时性的保护措施。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。 
  第三,明确区分了合同效力和登记效力。《物权法》明确了“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同,除法律另有规定或者合同另有约定外,自合同成立时生效;未办理物权登记的,不影响合同效力。”登记是物权变动的一种公示方法,如果当事人之间仅就物权的变动达成合意,而没有办理登记,合同仍然有效。 
  第四,对不动产登记收费做出规定。目前不动产登记收费有多种收费标准,争议较多,《物权法》规定,不动产登记收费只能按件收取,不得按照面积、体积或者价额的比例收取。 
  2.土地征收和房屋拆迁方面 
  首先,只有因公共利益的需要才可实行征收,非公共利益需要的拆迁由当事人平等协商。征收是国家基于社会公共利益的目的,以行政权强制取得集体、单位和个人的财产所有权并给予合理的补偿。《物权法》规定,因公共利益需要,按照法律规定的权限和程序,国家(政府)可以对单位或个人的房屋进行征收,在征收之后再进行拆迁。明确了征收的两个前提条件:一是公共利益的目的。二是按照法定权限和程序实施。而对于因非公共利益需要而进行的拆迁,则应以当事人平等协商的原则进行。 
  其次,《物权法》涉及到集体土地上房屋的征收拆迁活动。《城市房屋拆迁管理条例》的法律关系范围限于国有土地的房屋(包括城市规划区内和规划区外),不涉及农村集体土地的房屋拆迁问题。从《物权法》看,调整的拆迁关系主要涉及征收房屋时的拆迁行为,既包括城市国有土地房屋的征收拆迁,也包括集体土地房屋的征收拆迁。因此,从城乡统筹、城乡房屋统一管理的角度出发,填补集体土地上房屋拆迁无法律规范的空白,有必要将《城市房屋拆迁管理条例》修订为《房屋拆迁管理条例》。 
  第三,强调保障被征收人的居住权利。《物权法》规定,征收居民房屋的,还应当保障被征收人的居住条件。这一条是现有《城市房屋拆迁管理条例》中没有涉及的空白,应在房屋拆迁的有关法规中进一步明确具体的实施细则。 
  3.物业管理方面 
  首先,明确了业主对建筑物共有部分的共有权和管理权。《物业管理条例》没有关于“共有权利”的规定,只是规定了业主对物业共用部位、共用设施和相关场地使用情况享有知情权和监督权,而未规定享有共有和共同管理的权利。《物权法》规定了建筑物应区分三个权利,即区分所有建筑物专有部分的专有权、共用部分的共有权,以及建筑物区分所有权人的管理权,特别是《物权法》明确了业主对物业共有部分的共同管理权利。 
  《物权法》规定“业主可以自行管理建筑物及其附属设施,也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。对建设单位聘请的物业服务企业或者其他管理人,业主有权依法更换。”物权法明确了选择物业管理方式的权利以及依法解聘物业管理企业的权利是业主的物权,也就确定了业主在物业管理中的主体地位和核心地位,业主选择物业管理方式以及选聘物业管理企业和解聘物业管理企业不再受他人干预。 
  其次,修改了物业管理中业主表决通过的条件。在物业管理活动中,关于制定和修改业主会议议事规则、选聘和解聘物业服务机构或者其他管理人等有关事项的决定,以前按《物业管理条例》规定,“业主大会作出决定,必须经与会业主所持投票权1/2以上通过。业主大会作出制定和修改业主公约、业主大会议事规则,选聘和解聘物业管理企业,专项维修资金使用和续筹方案的决定,必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过”,而《物权法》规定,重大事项应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意,其他事项应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。 
  《物权法》规定,业主行使权利由业主共同决定,而不是像《物业管理条例》那样由业主大会决定,也就是说只要征得合法人数和面积的业主同意,就可以做出有效决定。同时,降低了表决通过管理规约(公约)、议事规则和选聘、解聘物业公司的门槛,只要占半数以上人数和面积的业主同意就可以做出决定,低于《物业管理条例》规定的三分之二。但是,《物权法》提高了选举产生业主委员会的门槛,需要占半数以上人数和面积的业主同意。 
  第三,确定了公共维修资金的归属。《物业管理条例》只规定了业主对专项维修资金的管理和使用进行监督,没有明确其所有权,《物权法》中明确规定建筑物及其附属设施的维修资金,属于业主共有。 
  第四,规定了业主不得擅自改变住宅用途。《物权法》规定“业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主同意”。 
  “住改商”需经过行政许可和业主同意。法律没有绝对禁止住宅改为商用,《物权法》规定按照有关法律规定取得变更许可,以及在取得有利害关系的业主的同意的情况下,住宅可改为商用。获得行政许可是行政许可制度决定的,是行政管理和社会管理秩序的需要。取得有利害关系的业主同意,是对私人权利保护的需要。 
  三、今后需进一步明确的问题 
  《物权法》对房地产领域的相关问题做出了重要的规定,但仍有一些规定比较原则或未予明确,在如何将《物权法》的原则规定具体落实到房地产领域的理解上甚至存在争议。今后尚需在实践中对以下问题进一步探索和做出相关具体的规定。 
  1.房地产产权登记方面 
  首先,对统一不动产登记的理解。《物权法》第十条规定国家对不动产实行统一登记制度。对不动产统一登记的范围尚未明确,是仅对建筑口的房地产进行统一登记,还是对林业、畜牧业、电力等房地产,即所有的房地产进行统一登记。我国取得不动产物权的方式主要有两类:一类是行政机关依照法律规定的条件和程序许可开发利用的,如探矿权、采矿权等;一类是民事主体之间通过合同取得或者继承取得的,如房屋所有权、建设用地使用权、土地承包经营权等。前一类和行政管理权关系密切,分别由不同行政机关登记管理有其合理性;后一类基本上和行政管理权没有关系,主要是物权人通过登记机构的公示来确保自己的权利。因此,至少后一类的不动产登记应当统一。此外,也有观点认为,长远看,应实现城市和农村的不动产统一登记,将农村集体土地房屋产权登记发证纳入不动产统一登记制度。 
  目前,地方的房、地管理机构有统一设置的,也有分别设置的。对于房屋和土地管理机构合一的,统一登记容易实施。在房、地管理机构分设的情况下,较难进行统一登记。目前有的地方实施土地上有建筑物的由房管局登记,无建筑物的由土地局进行登记。从长远来看,登记机构有待统一。登记机构的分设,给当事人登记带来极大麻烦,增加当事人的负担,而且造成了资源浪费。但同时也考虑到由于统一登记涉及行政管理体制改革,统一登记的实现客观上需要一个过程。 
  由于目前我国各地方在不动产行政管理和不动产登记体制方面存在不同的做法。《物权法》附则中对不动产统一登记问题做了补充规定:“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法做出规定前,地方性法规可以依照本法有关规定做出规定。” 
  其次,产权登记实行实质审查还是形式审查。《物权法》未明确产权登记是实行形式审查还是实质审查。登记机构是凭有关权属证明登记还是必须审定是真正的权利人才登记?这个问题涉及登记机构的责任,也涉及登记机构的效率。一种观点倾向于实行形式审查,理由是在房地产交易过程当中,申请人需要提交的资料较多,而行政主管部门进行实质审查要完全核实所有资料的真实性几乎不可能。一是登记机构若要承担庞大的实质性审查职能,就必然要增加与这一职能相应的机构和人员,从而导致登记机构大量的成本支出。二是登记错误的责任重大。如果因登记人员审查不当发生错误,这种赔偿责任涉及的金额巨大。因此,登记人员可能为了避免承担责任,扩大审查范围,导致登记时间延长,交易成本增加。同时,政府赔偿只是补偿性质,无法弥补当事人的直接损失。对登记机构而言,产权登记的形式审查不需核实提供材料的真实性,将极大地提高审批部门的工作效率,节约交易登记和办证时间。 
  但也有观点认为形式审查是行政主管部门在监管过程中的自我免责行为,出现交易纠纷之时,所有的责任将完全由申请者自行承担。另有观点认为,物权登记中实质审查的主体应由公证机关担任,可在登记机构的形式审查前规定由公证机构进行实质审查。由公证机关进行实质性审查,可以避免代表国家公权力的登记机构过度介入物权变动这种纯粹的私法关系,符合市场经济的运行规律。 
  此外,在今后制定具体的不动产登记的法规中,对“必要材料”的明确界定,审查到什么程度为合意等问题有待进一步明确。 
  第三,关于登记机构赔偿责任的问题。《物权法》第21条规定了登记机构的责任,因为登记机构自己的原因导致的登记错误,登记机构对造成的损害要承担相应的责任。登记错误是指,除了登记申请人弄虚作假,登记机构尽到了审查职责之外的情况,都属于登记错误,如工作人员严重的失职,或者与一方利害关系人勾结等。 
  对于登记机构承担的责任是完全的民事赔偿还是国家赔偿存在争议。因为目前的登记机关虽然是事业单位,但是人员基本上还是公务员编制,依靠财政拨款,如果实行完全的民事赔偿责任,其无法承担;如实行完全的国家赔偿,受害人的补救是非常有限的。因此只能采取由法官在实践中进行裁量的方法。有观点认为可以在登记取费上设立赔偿基金的方式,逐步实现从有限制赔偿向民事赔偿的过渡。 
  2.土地征收和房屋拆迁方面 
  首先,关于公共利益的界定。为确保征地拆迁过程中私人利益不受损害,《物权法》规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 
  《物权法》对公共利益没有做出明确的解释。有观点认为,民法上的公共利益强调的是一种“直接相关性”,即不能够把间接有利于不特定第三人利益的事项,认定为与公共利益有关的事项。因此进行征收和征用行为,必须能够证明其目的是为了直接推动不特定第三人利益或其他类型公共利益的实现。例如进行公共道路或其他公共设施的建设等,属于“为了公共利益的需要”。也有观点认为:公共利益是无法列举的,但可以确定,凡属于以盈利为目的的商业开发则不属于社会公共利益,因此,可以区分公共利益和商业利益。有观点认为,公共利益的界定是无法列举的,可以通过引入一个程序性条款来具体界定,即建立公共利益的认定程序。 
  其次,对公共利益拆迁和非公共利益拆迁的模式需做出明确规定。《物权法》界定了公共利益目的的征收拆迁,非公共利益的拆迁由双方当事人平等协商进行,这意味着为公共利益的征收拆迁行为和为非公共利益的拆迁行为将以不同的模式进行。因此,今后需对公共利益和非公共利益拆迁的具体程序、补偿标准等做出明确的规定。 
  3.物业管理方面 
  首先,关于建筑物以外相关场所、设施的共有权以及规划车位、车库权属的规定。对属于业主共有部分的公共场所、公共设施,要有一个界定,需对不同情况加以区分。例如,对小区内的地下管线、电话线等,如确定是业主共有财产,发生故障后,有关公司认为是业主的财产,应由业主出面处理,从而易引起纠纷。对共有财产收益权的规定,如发生共有财产出现亏损的情况,业主应如何面对。 
  《物权法》对规划的车库、车位没有直接规定所有权,只是规定了归属原则和规则:“建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。”“建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库的归属,由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”车位与车库的权属更应当理解为使用权,而不是所有权。对占用了业主共有的道路或土地的车位的权属的判断,应做一些更加详细和明确的说明,例如占用了公共道路的停车位属于业主共有。在出售、出租或赠与的情况下各有何不同,应区分清楚。 
  其次,《物权法》中“建筑区划”与《物业管理条例》中“物业管理区域”的关系及层次。《物权法》虽然规定了建筑区划内的道路、物业服务用房、绿地和一些公共设施属建筑区划内的业主共有,但是产权共有关系在实践中也是多层次的。如电梯只能是一栋楼的公共设施,各种供暖、供水、供气管线、道路、绿地可能又是多栋楼共用的。根据《物权法》,“建筑区划”划分的基础应当是以产权共有关系为基础,因此也应该是多层次的。《物业管理条例》规定“一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。”《物权法》实施后,《物业管理条例》的“物业管理区域”与《物权法》规定的“建筑区划”是什么关系?在“建筑区划”内只能有一个物业管理区域,还是可以有几个物业管理区域?这个问题直接涉及到业主大会成立的规模要求和难易程度,需要加以确定。

                                                                    建设部政策研究中心课题组

                                摘自《中国建设报》


 

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